（三）履职标准作为行为指导的实现前述对履职标准起支撑作用的义务要素，尽管不少已被明文规定在法律条款之中，但在本质上却属于另一套行政法律秩序——内部行政法。

 注释:[1] 张明楷：《刑法学（上）》，法律出版社2016年版，第193页。例如，《行政处罚法》第33条同时涵括了应受行政处罚行为判定阶段的不罚规则（第33条第2款）和量罚阶段的不罚规则（第33条第1款）。

[8] 四川省泸州市中级人民法院（2001）泸行终字第33号行政判决书。此时，该行为的违法性亦可因紧急避险而阻却。民法中的责任阻却规则对厘定行政处罚豁免规则的可参照性较低。只是豁免范围如何，尚需甄别。具有一般法意义的行政处罚豁免规则无法通过法律解释予以证成，属于制定法漏洞。

行政处罚与刑罚作为国家制裁权的一部分，应当结合时空条件确定行权的必要性。对行政处罚问题展开解释论意义上的讨论更符合当前情势。[17]也有学者指出，在2013年至今的全面深化改革时期，央地关系的制度化和法治化最终表现为如何把握中央和地方在分权和集权上的平衡，归根结底还是要在维护中央统一权威和地方有效治理之间进行调整。

[59]完善以宪法为核心的法律体系，需要宪法和法律交互影响、体系贯通。该标准既要直接服务于调整的不同事项，包括行政区划建制和变更等。关于如何调整行政区划，会议强调要完善行政区划调整标准体系。二是，提高县改市和县改区的标准，进一步区分县改市和县改区的标准，比如县改区不能距离市区过远，而且应当建立县改市、县改区的后评估机制，为今后的县改市、县改区提供标准和参照。

上世纪五十年代以来，市的区划调整的活跃度确实也非常高，因此，关于设区的市一级的行政区划调整不能一概而论。这既体现为实体参与权，也体现为程序参与权。

二则，这个标准体系非常全面，符合国家发展的基本要求，也契合行政区划及其调整的实质，即通过以行政区划调整为手段的国家治理，达成既定的国家目的。[25]笔者认为，区域协调发展在宪法上有明确的根本制度、国家任务、发展理念和职权职责的依据，并以宪法上的整体发展、实质平等、权力配置和权利保障为理论体系支撑。最后，应当充分重视社情民意。[33]有学者发现，自改革开放以来，中国行政区划调整主要可以分为市制设置调整、市辖区行政区划调整、县以下行政区划调整以及依靠多种手段变相进行的区划范围调整。

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。三是，行政区划调整事关央地关系，而央地关系是宪法的重要调整对象。文化上的标准是指，充分尊重历史文化传统，有利于国家文化软实力的提升。在宪法文本中，行政区划是不可或缺的内容。

三是实行一类一策，针对不同的事项、不同的地方层级，应当分类型采取不同的调整方式。但是，中国的单一制又有鲜明的特点。

第三种是因矿产资源、特殊工业布局而设立的地级市，如河南省平顶山市、甘肃省嘉峪关市等。[22]笔者主张，在中央与地方之间，应通过试行中央适度、有效的授权机制，充分提升地方的主动性、积极性和治理效能。

（二）关于设区的市一级的调整根据我国《宪法》第三十条的规定，较大的市分为区县。行政区划是国家结构形式在地理上的表现。依据《宪法》第三条的规定，我国的央地关系在理论和实践中，强调单一制语境下中央的授权和决定权，但须兼顾地方的主动性、积极性也是被明确要求的。具体而言，经济上的标准是指，通过行政区划调整能够明显地、可持续性地、高质量地提升某地及周边地区的经济发展水平。三、行政区划调整的横向标准：依事项而论的幅度体系所谓行政区划调整的横向标准，是指不以行政区划的级别而依事项类型的不同来确定的调整标准。一则，它们能够契合行政区划调整的目的与原则要求。

这种政治性资源的整合依赖于纵向的央地关系理论及实践的发展、横向的国家权力之间分工合作制约关系和地方之间协调发展关系的深化、中国共产党在宪法上的领导权的具体实现。文正邦主编：《宪法学教程》，法律出版社2005年版，第72页。

例如，1958年直辖市天津被划归为河北省辖市，1967年再次恢复天津直辖市，1988年海南设省，1997年设置重庆直辖市。[52]在行政区划的调整标准中，既要通过调整行政区划来顺应和推动经济社会发展，也要充分考虑我国特定的历史与国情，既包括两千多年来的中央集权史、民族融合史，也包括一百多年来的中国近代史，特别是改革开放史，还包括基于特定历史的多民族的因素、港澳台地区的特殊因素等，这些均要统筹考量。

党的二十大报告明确指出，要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略。具体而言涉及以下几方面。

政治上的标准是指，高度契合国家发展的总体战略，具有特殊的政治意义。综上所述，宪法上行政区划的概念及其实质决定了行政区划调整的目的及原则。通用的宪法学教科书认为，行政区划的原则主要包括：便于人民群众行使国家权力，有利于各民族之间团结，有利于经济社会发展和国防建设，尊重历史沿革和文化传统。为此，必须充分理解我国《宪法》第三条第四款所规定的遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则的内涵。

直辖市和较大的市分为区、县。因设立和析出所导致的区域界线变更，首先，应当服从国家发展的目的及国家治理的要求，也就是服从国家发展的战略布局。

[41]又如，通过对山东省济南、莱芜两市进行合并，两地产业布局全盘谋划、系统设计、统筹考虑，推动了生产力布局再调整，也进一步激发了动力和潜能，为济南市乃至山东省高质量发展打开了新局面。行政区划调整的原则与行政区划的原则既有联系又有区别。

[26]参见张震：《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》，载《法学杂志》2022年第3期。然而，大城市的政区单体规模不能无限扩张，否则难以有效统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需求。

许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第128页等等。设区的市以及市管县制度，是从历史上的郡县制延续而来，历史可谓悠久，但如果从中国于二十世纪二十年代才开始设立现代意义的市来看，市的历史似乎又很短。[24]中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第27页。[44]参见张可云、李晨：《新中国70年行政区划调整的历程、特征与展望》，载《社会科学辑刊》2021年第1期。

四是，省级行政区划的调整，也要区分省、自治区、直辖市的不同类型，不能一概而论。[25]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的讲话（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第31页。

综上所述，只有切实依据宪法完善行政区划调整标准体系，以系统性法治思维在根本法意义上融入国家重大发展战略，融入国家治理现代化的体系，才能实现新时代特定的经济、政治、文化、社会等国家目的。例如，同为省级行政区域，各省、自治区、直辖市在面积和人口上是非常不均衡的。

从文化上看，原重庆市及周边的地区，均属于巴渝文化圈，文化依存度高。本书编写组：马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第124页。